Proyecto del ministro Luis María Aguilar declara inconstitucional la consulta popular para enjuiciar expresidentes

*Se debatirá en el pleno en 7 días.

/Redacción/

Cdmx. 24 septiembre 2020.- El Proyecto del ministro Luis María Aguilar declara inconstitucional la consulta popular para investigar y sancionar a diversos expresidentes de México y será discutido la próxima sesión del 1 de octubre.

El Ministro de la SCJN, Luis María Aguilar Morales, resolvió que la Consulta Popular propuestas por el presidente Andrés Manuel López Obras es inconstitucional y determinó que no es procedente la materia de consulta para enjuiciar a los ex presidentes de la República.

El Ministro encargado argumenta en su proyecto que la Constitución y las leyes establecen, en forma tajante, los derechos de todas las personas y sus garantías de protección, por lo que, en caso de que exista conocimiento y se dé noticia de que se ha violado un derecho o se han realizado violaciones generalizadas de derechos humanos o crímenes contra la humanidad, es obligación del Estado mexicano investigarlas, perseguirlas y, en su caso, sancionarlas conforme a los principios esenciales del debido proceso y a las garantías de la persona imputada, pues, al final del día, esos son los valores que proclama la Constitución y que hace que todas las mexicanas y mexicanos sean iguales ante la Ley.

El Ministro plantea que la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el objeto de la consulta popular debe considerarse inconstitucional, pues la materia que se solicita consultar, de acuerdo a su diseño y contenido, conlleva en sí una restricción de los derechos humanos de las mexicanas y mexicanos y una afectación a las garantías para su protección, al condicionar su
efectividad y ejecución al resultado de ese mecanismo participativo; desnaturalizando con ello su propósito y finalidad.

“Para explicar esa conclusión debe comenzar por señalarse que la consulta popular es un derecho humano de participación política de todas las ciudadanas y los ciudadanos de este País y, en principio, como ya se ha señalado, es válida para cualquier tema que sea coherente con el sistema constitucional y democrático mexicano, de manera que de acuerdo con lo ordenado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º, de la Constitución General, corresponde precisamente a esta Suprema Corte vigilar que el objeto de la consulta popular sea respetuoso de los principios esenciales de la democracia mexicana y de la protección de los derechos humanos”.

Se pronuncia porque el Tribunal Constitucional debe verificar que no se actualice alguna de las prohibiciones que la propia norma constitucional prevé.

“Desde ese deber constitucional, como se adelantaba, este Tribunal encuentra que el objeto de la consulta es inconstitucional, porque su núcleo central se enmarca en una de las materias o supuestos que están prohibidos constitucionalmente para este tipo de ejercicios, consistente en que la consulta popular no puede someter a la voluntad popular decisiones que en cualquier sentido impliquen una restricción de los derechos humanos ni de sus garantías de protección, lo que en el caso se advierte por las múltiples violaciones constitucionales que aun en forma individual son suficientes para sostener la inconstitucionalidad del objeto de la consulta popular pretendida.

REVISIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE
LA MATERIA DE CONSULTA POPULAR
1/2020
PETICIONARIO: PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA.
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIO: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO
Visto bueno
Señor Ministro
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, correspondiente al *** de *** de dos mil veinte.
V I S T O S ; Y
R E S U L T A N D O :
Cotejó
1. PRIMERO. Petición de la consulta. Mediante escrito presentado el
quince de septiembre de dos mil veinte, ante la Presidencia de la
Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, el Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 12, fracción I, de la Ley Federal de Consulta Popular, presentó
una petición de consulta popular cuyo propósito y trascendencia
sustentó en las siguientes consideraciones:
“El suscrito, Andrés Manuel López Obrador, presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me
confiere la Ley Federal de Consulta Popular en su capítulo II,
artículo 12, fracción I, presento formalmente a ustedes la
siguiente petición de consulta popular para la jornada electoral
que habrá de celebrarse el domingo 6 de junio de 2021 o en la
fecha que establece el recién reformado artículo 35 de la
Constitución, a fin de preguntar al pueblo de México sobre el
asunto de trascendencia nacional que se describe y fundamenta
en la siguiente
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
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PRIMERO. Entre el 1 de diciembre de 1988 y el 30 de
noviembre de 2018 México vivió un periodo caracterizado por la
concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos
monumentales al erario, privatización de los bienes públicos,
corrupción generalizada, procesos electorales viciados y
prácticas gubernamentales que desembocaron en un
crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública,
la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como
norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas
zonas del territorio nacional. Esa etapa trágica en la vida del
país se denomina periodo neoliberal o neoporfirista.
SEGUNDO. Los males señalados en el párrafo anterior no
ocurrieron de manera fortuita sino que fueron consecuencia de
la aplicación, durante cinco sexenios, de un modelo político y
económico elitista, antidemocrático, antinacional y antipopular.
Las más altas esferas del poder público, y específicamente
quienes ejercieron la titularidad del Poder Ejecutivo, dieron fe en
innumerables ocasiones, tanto de palabra como en los hechos,
de su adhesión a las políticas privatizadoras, su determinación
de privilegiar a los grandes poderes económicos y de su
empecinamiento en estrategias de seguridad violentas,
inhumanas y contraproducentes. En suma, los desastres
humanos, sociales y nacionales sufridos por el país durante
esos treinta años fueron resultado de una suma de actos
voluntarios y racionales por parte de quienes lo gobernaron en
ese lapso.
TERCERO. El neoliberalismo gobernante se tradujo en la
pérdida de centenares de miles de vidas, en decenas de miles
de desapariciones, en la conculcación de derechos políticos y
sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la
marginación, la informalidad y la descomposición social, en el
deterioro sostenido de los sistemas públicos de salud y
educación, en la desprotección de millones de jóvenes y adultos
mayores, en el acoso depredador en contra de las comunidades
indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la
pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias
petrolera y eléctrica, entre otras consecuencias graves.
CUARTO. La desigualdad en México se profundizó
precisamente durante el periodo neoliberal o neoporfirista.
Según cifras del Banco Mundial y de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), fue en el
sexenio de Carlos Salinas de Gortari, cuando crecieron más en
nuestro país las diferencias económicas y sociales entre ricos y
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pobres, y no es casual que al mismo tiempo se
entregó a particulares nacionales o extranjeros una
cantidad sin precedentes de bienes públicos. Un
dato: en julio de 1988, cuando Salinas fue impuesto
mediante un fraude electoral, en la lista de la revista Forbes -en
la cual figuran las personas más ricas del mundo-, solo aparecía
una familia mexicana, la de los Garza Sada, con dos mil millones
de dólares; pero al finalizar aquel sexenio, ya estaban
incorporados a ese listado otros veinticuatro mexicanos, que
poseían en conjunto más de cuarenta y cuatro mil millones de
dólares. Casi todos ellos, habían sido beneficiados con
empresas, minas y bancos que antes eran propiedad de los
mexicanos. Luego de estar colocado en 1988 en el lugar 26
entre los países del mundo con más multimillonarios, en 1994
México escaló al cuarto sitio, solo por debajo de Estados Unidos,
Japón y Alemania.
QUINTO. El presidente Ernesto Zedillo continuó las políticas
privatizadoras de su antecesor y las llevó hasta sus últimas
consecuencias: privatizó bienes nacionales como los
Ferrocarriles pero además adjudicó al conjunto de los mexicanos
deudas privadas por un monto de 552 mil millones de pesos en
el marco del ‘rescate bancario’ de 1998. A la fecha, aunque el
país ha pagado a los bancos 700 mil millones de pesos por
bonos del Fobaproa, esa deuda pública asciende a cerca de dos
billones y no terminará de saldarse sino hasta el año 2070.
SEXTO. Vicente Fox Quesada llegó a Los Pinos como resultado
del anhelo social de alcanzar la democracia y la alternancia. Sin
embargo, cuando se acercaba el final de su gestión intervino
indebida e ilegalmente en el proceso electoral a fin de impedir el
triunfo de la oposición. Tal intromisión no solo fue reconocida en
el fallo con el que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) legalizó el turbio proceso electoral de 2006
sino por el propio Fox, quien, al año siguiente, en una entrevista
con Telemundo, admitió que ‘era importante detener a López
Obrador’, y en 2010 se jactó de haber ‘cargado los dados’ del
proceso electoral. De esa forma, traicionó el mandato
democrático al que se debía y los principios mismos de la
democracia.
SÉPTIMO. Desde el inicio de su sexenio, Felipe Calderón
Hinojosa embarcó al país en una estrategia militar
supuestamente orientada a ‘combatir el narcotráfico’ que
exacerbó la violencia y multiplicó las zonas del territorio nacional
bajo control de las bandas delictivas, pese a las innumerables y
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conocidas advertencias de que tal política habría de resultar
contraproducente y terriblemente costosa para México. Lo más
grave: colaboradores suyos y periodistas independientes le
señalaron los indicios de que su secretario de Seguridad
Pública, Genaro García Luna, era cómplice de una de las
facciones del narcotráfico, pero el gobernante no hizo nada. A la
luz de la detención y el enjuiciamiento de García Luna en
Estados Unidos, la actitud de Calderón solo puede explicarse
como fruto de una extremada irresponsabilidad o de complicidad
activa o pasiva con la delincuencia organizada.
OCTAVO. La irrupción de grandes cantidades de dinero de
procedencia desconocida en la campaña presidencial de
Enrique Peña Nieto fue señalada desde 2012, sin que ello
tuviera consecuencias legales o llevara al TEPJF a anular la
elección, como en ese tiempo, desde la oposición formalmente
lo exigimos. Sin embargo, declaraciones recientes de Emilio
Lozoya Austin, director general de Pemex durante el sexenio de
Peña, han permitido documentar que parte de ese dinero
provino de sobornos anticipados de la empresa Odebrecht. Por
otra parte, los señalamientos de Lozoya apuntan a la presunta
complicidad de Peña Nieto en las cuantiosas sumas de dinero
que se entregaron a legisladores del PAN para obtener los votos
y la aprobación de la llamada reforma energética, así como en la
compra fraudulenta de la planta de fertilizantes
Agronitrogenados, operación que causó al erario un quebranto
superior a los 200 millones de dólares.
NOVENO. Los hechos referidos en los párrafos anteriores, más
muchas otras calamidades no relatadas en aras de la brevedad,
generaron una creciente e inocultable indignación que
desembocó en múltiples exigencias de justicia en sectores
ampliamente mayoritarios de la sociedad mexicana. Tales
exigencias se toparon con una diversidad de mecanismos de
encubrimiento e impunidad, con la adulteración de disposiciones
legales, con las componendas de los partidos subordinados al
régimen, con el silencio cómplice de la mayoría de los medios de
información nacionales y extranjeros, con acuerdos tácitos de
protección entre los presidentes salientes y los entrantes y con
aparatos de procuración de justicia puestos al servicio de los
propios gobernantes.
DÉCIMO. Desde el primer día de mi gobierno se han
incrementado las peticiones populares de esclarecimiento y
justicia para las acciones presuntamente delictivas que
posiblemente cometieron los ex presidentes Carlos Salinas de
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Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox
Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña
Nieto en el ejercicio del cargo. No obstante, el
masivo clamor de justicia se enfrenta a zonas grises
del marco legal, como las limitaciones que establece el artículo
108 constitucional, en curso de modificación, para actuar
penalmente en contra de un presidente en funciones, o como la
consideración de delitos imprescriptibles que los mencionados
habrían podido cometer en el ejercicio de la Presidencia.
DÉCIMO PRIMERO. El país se encuentra, en este punto, en una
situación en la que una demanda social mayoritaria carece de un
cauce institucional nítido y de una vía clara de expresión en las
leyes vigentes y en la que es ineludible que el Estado emprenda
un proceso de esclarecimiento a este respecto. En mi calidad de
Presidente de la República considero necesario avanzar en el
discernimiento de este punto, sin estridencias, con
responsabilidad, pero anteponiendo en todo momento el
predominio de la voluntad popular y el respeto irrestricto de la
legalidad.
DÉCIMO SEGUNDO. Independientemente del curso que tomen
las acciones legales en los procesos en contra de diversos ex
funcionarios, tanto en México como en el extranjero, la decisión
de si debe esclarecerse en términos legales la actuación de los
cinco ex presidentes referidos ha de considerarse un tema de
trascendencia nacional y que por su proyección histórica y sus
implicaciones políticas amerita ser puesto a la consideración de
la ciudadanía en un espíritu de democracia participativa. Es
pertinente señalar que no es ésta la primera ocasión en la que
promuevo tales ejercicios; se han realizado con respecto a la
construcción del aeropuerto en Texcoco, la planta eléctrica de
Huesca, Morelos, la cervecera en Mexicali y el Tren Maya, y he
promovido la inclusión en la Carta Magna de las consultas
regulares de revocación de mandato.
DÉCIMO TERCERO. En mi toma de posesión, consciente de la
relevancia y las implicaciones de juzgar penalmente a quienes
ejercieron la Presidencia, propuse la realización de una consulta
popular como un paso necesario para resolver sobre este
delicado asunto. Si el pueblo da su aprobación, las instituciones
responsables de desahogar las potenciales acusaciones tendrán
un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta
libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de
encubrir o solapar conductas ilegales. En lo personal, reafirmo la
postura que he sostenido siempre sobre este tema, en el sentido
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de que en el terreno de la justicia se pueden castigar los errores
del pasado, pero lo fundamental es evitar los delitos del porvenir.
He dicho y reitero, que yo votaría por no someter a los
expresidentes a proceso. Sin embargo, de realizarse la consulta,
respetaré el fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia
el pueblo decide, y por convicción me he propuesto mandar
obedeciendo. En otras palabras, nunca traicionaré la confianza
del pueblo y no seré cómplice de la impunidad ni voy a ser
tapadera de acciones turbias del pasado, pero tampoco
pretendo impulsar represalias contra nadie porque, como lo he
afirmado en numerosas ocasiones, no es mi fuerte la venganza.
DÉCIMO CUARTO. El ejercicio de la consulta popular sobre la
viabilidad de iniciar procesos legales en contra de los ex
presidentes es en sí mismo un precedente necesario para
prevenir la repetición de conductas indebidas en el ejercicio del
poder y un deslinde con respecto a la impunidad y encubrimiento
que caracterizó a los gobiernos neoliberales, una forma de
despejar la ambigüedad legal que ha imperado sobre las
responsabilidades de la figura presidencial y una reafirmación
del principio de soberanía popular contenido en el artículo 39 de
nuestra Constitución Política.
DÉCIMO QUINTO. La presente petición no contraviene la
limitación establecida en el numeral 3º, fracción VIII del artículo
35 constitucional, en el sentido de que ‘no podrán ser objeto de
consulta popular la restricción de los derechos humanos
reconocidos por esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, ni las
garantías para su protección’, por cuanto la consulta solicitada
tiene el propósito central de llevar a un cauce legal claro un
asunto de interés general y trascendencia nacional y posibilitar,
en su caso, juicios apegados a derecho y respetuosos del
debido proceso. Por el contrario, la consulta pedida reafirma el
derecho a participar en los asuntos públicos estipulado en el
artículo 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos y el 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, y reafirma el derecho a la justicia plasmado en el
artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
DÉCIMO SEXTO. El tema que motiva la presente petición de
consulta popular repercute en todo el territorio nacional e
involucra al conjunto de la población, en términos del artículo 6
de la Ley Federal de Consulta Popular, al estar involucrados sus
intereses e instituciones y dado que los hechos que la originan
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revisten por sí mismos una importancia y gravedad
tal, que es preciso someterlos a este mecanismo de
participación ciudadana.
PREGUNTA DE LA CONSULTA POPULAR
En consecuencia y en cumplimiento a la fracción III del artículo
21 de la Ley Federal de Consulta Popular, propongo la siguiente
pregunta:
¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes,
con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen,
y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por
parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto
Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón
Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus
respectivas gestiones?”.
2. SEGUNDO. Remisión de la solicitud de la consulta a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Por oficio DGPL/1P3A-1677 de
quince de septiembre de dos mil veinte, el Presidente de la Mesa
Directiva de la Cámara de Senadores informó al Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la presentación de la
referida petición, la que remitió a este Alto Tribunal a efecto de que
resolviera sobre su constitucionalidad.
3. TERCERO. Radicación, admisión y turno del expediente. Por
acuerdo de diecisiete de septiembre de dos mil veinte, el Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el
expediente relativo a la revisión de la constitucionalidad de la materia
de la consulta popular, la que fue registrada bajo el expediente 1/2020,
y siguiendo el orden de turno por decanato, ordenó su remisión al
Ministro Luis María Aguilar Morales para la elaboración del proyecto de
resolución respectivo.
C O N S I D E R A N D O :
4. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la
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presente revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta
popular, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 35, fracción
VIII, numeral 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 3°, 5°, 6°, 12, fracción I, 13, 17, 21 y 26 de la Ley Federal
de Consulta Popular; 14, fracción II, párrafo primero de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto
Segundo, fracción XIII, del Acuerdo General 5/2013.
5. SEGUNDO. Legitimación. La solicitud de mérito fue presentada por el
Presidente de la República, motivo por el cual debe reconocérsele
legitimación para tal efecto, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 12, fracción I, de la Ley Federal de Consulta Popular, en el
que se faculta, entre otros entes legitimados, al Titular del Poder
Ejecutivo Federal para solicitar una consulta popular.
6. En este sentido, es importante reiterar que la consulta, junto con la
propuesta de pregunta formulada, fue presentada ante la Presidencia
de la Mesa Directiva del Senado, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 13 de la Ley Federal de Consulta Popular quien, a través de
su titular, en cumplimiento a lo referido en el artículo 26, fracción I, de
dicha Ley, la remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
7. TERCERO. Oportunidad. De acuerdo con lo previsto en el artículo 13
de la Ley Federal de Consulta Popular, la petición correspondiente
podrá presentarse ante las cámaras del Congreso de la Unión a partir
del uno de septiembre del segundo año de ejercicio de cada
legislatura y hasta el quince de septiembre del año previo al en que se
realice la jornada electoral federal.
8. En este caso, la petición de consulta fue presentada el quince de
septiembre de dos mil veinte ante la Presidencia de la Mesa
Directiva del Senado de la República que, de conformidad con el
artículo 65 de la Constitución General, comenzó su segundo año
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legislativo el uno de septiembre del presente año, de
ahí que se estime que su presentación es oportuna.
9. CUARTO. Procedencia de la revisión. La solicitud de consulta
popular es procedente, en términos de los artículos 35, fracción VIII,
numeral 4º, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y 21 de la Ley Federal de Consulta Popular, pues proviene
de una petición hecha por el Presidente de la República, presentada
por escrito y precisando el nombre y firma del peticionario, el propósito
de la consulta, así como los argumentos por los que considera que es
un tema de trascendencia nacional y la propuesta de una pregunta
para la consulta.
10. Además, la solicitud fue presentada ante una de las Cámaras del
Congreso de la Unión —Senado de la República—, quien la remitió a
esta Suprema Corte para la calificación de la constitucionalidad del
objeto de la consulta y la pregunta propuesta.
11. A diferencia de lo que ocurre con las peticiones formuladas por
ciudadanas y ciudadanos —en las que la Suprema Corte debe revisar
la trascendencia de la consulta—, la Ley Federal de Consulta Popular
no contempla que este Tribunal Constitucional deba realizar ese
análisis cuando el peticionario es el Presidente de la República. Por el
contrario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5º de la Ley
Federal, la trascendencia nacional de los temas propuestos para
consulta popular, será calificada por la mayoría de los legisladores
presentes en la Cámara correspondiente.
12. En el caso, este Tribunal Pleno advierte que atento a lo dispuesto en
el artículo 26 de la Ley Federal de Consulta Popular, el Presidente de
la Mesa Directiva del Senado envió directamente la solicitud de
consulta a esta Suprema Corte, sin que se aprecie en el expediente
que fuera calificada la trascendencia de la materia de la consulta. Sin
embargo, ponderando que se trata de un procedimiento sumario —la
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Suprema Corte debe resolver en veinte días naturales— y en aras de
privilegiar una respuesta sustantiva del asunto, este tema se reserva
para ser analizado conjuntamente con el estudio de la
constitucionalidad de la petición de consulta.
13. QUINTO. Estudio de la constitucionalidad de la solicitud de
consulta. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha analizado
en cuatro ocasiones la constitucionalidad de solicitudes de consulta
popular (revisiones de la constitucionalidad de la materia de consulta
popular 1/20141
, 2/20142
, 3/20143 y 4/20144
) como la que aquí nos
ocupa, en donde ha comenzado a delinear la metodología de análisis
que constitucionalmente exige este tipo de ejercicios democráticos.
1 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 1/2014,
resuelta por el Pleno el 30 de octubre de 2014, por mayoría de 9 votos de los
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar
Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales con salvedades,
Sánchez Cordero de García Villegas (ponente), Pérez Dayán y Presidente Silva
Meza, a favor de declarar inconstitucional la materia de la consulta popular por
estar relacionada con el concepto de ingresos del Estado. El Ministro Cossío Díaz
votó en contra.
2 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 2/2014,
resuelta por el Pleno el 29 de octubre de 2014, por mayoría de 6 votos de los
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea y Sánchez Cordero de
García Villegas, por estar relacionada con una restricción de derechos humanos, y
de los Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales por incidir en los
ingresos y gastos del Estado, se declaró inconstitucional la materia de la consulta
relacionada con la cuantificación de los salarios mínimos. Los Ministros Cossío
Díaz (ponente), Franco González Salas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza
votaron en contra.
3 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 3/2014,
resuelta por el Pleno el 30 de octubre de 2014, por mayoría de 9 votos de los
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos (ponente), Franco González Salas,
Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de
García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza a favor de declarar
inconstitucional la materia de consulta popular por involucrar ingresos del Estado
(se pretendía consultar la vigencia de la reforma en materia energética). El
Ministro Cossío Díaz votó en contra.
4 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 4/2014,
resuelta por el Pleno el 3 de noviembre de 2014, por unanimidad de 9 votos de los
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González
Salas (ponente), Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo en contra de las
consideraciones, Aguilar Morales en contra de las consideraciones, Sánchez
Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, en el sentido de que es
inconstitucional la materia de la consulta solicitada con relación a la disminución
de diputaciones plurinominales, por tratarse de un tema electoral.
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14. Para tal fin se ha acudido de manera central al
contenido del artículo 35, fracción VIII, de la
Constitución General que regula la procedencia y
requisitos para llevar a cabo una consulta popular. En esta norma se
reconoce que las consultas pueden ser convocadas a petición: a) del
Presidente de la República; b) del treinta y tres por ciento (33%) de
alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o; c) en el caso de
que se trate de temas de relevancia nacional o regional, por la
ciudadanía a través de un número equivalente al dos por ciento (2%)
de las personas inscritas en la lista nominal electoral nacional o
estatal, según sea el caso.
15. Asimismo, dada la relevancia que tiene este tipo de ejercicios
democráticos, en la referida norma constitucional, se prevé que, en
términos generales, la consulta popular es válida para cualquier
tema que sea coherente con el sistema constitucional y
democrático mexicano, de manera que conforme al numeral 3º5
, del
artículo 35 señalado, no podrá ser objeto de consulta popular lo
siguiente:
16. a) La restricción de los derechos humanos reconocidos por la
Constitución y los tratados internacionales, ni las garantías para
su protección.
5
“Artículo 35.- Son derechos de la ciudadanía:
(…)
VIII.- Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o
regional, las que se sujetarán a lo siguiente:
(…)
3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos
humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; los
principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la permanencia o
continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia
electoral; el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la
Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la seguridad nacional y la
organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que
realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la
consulta;
(…)”.
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17. b) Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución
General;
18. c) La permanencia o continuidad en el cargo de los servidores
públicos de elección popular;
19. d) La materia electoral;
20. e) El sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de
Egresos de la Federación;
21. f) Las obras de infraestructura en ejecución; y
22. g) La seguridad nacional y la organización, funcionamiento y
disciplina de la Fuerza Armada permanente.
23. En relación con ello, en este caso, debe acudirse, además, al
contenido del artículo 26 de la Ley Federal de Consulta Popular6 que
establece los extremos que deberá verificar esta Suprema Corte
respecto de las consultas formuladas por el Presidente de la
República, a saber: a) La materia de la consulta popular debe ser
constitucional (es decir, no estar en alguno de los supuestos
prohibidos en el artículo 35 de la Constitución); y b) La pregunta debe
6
“Artículo 26 [Ley Federal de Consulta Popular]. Cuando la petición de
consulta popular provenga del Presidente de la República, se seguirá el siguiente
procedimiento:
I. El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la
misma y la enviará directamente a la Suprema Corte junto con la propuesta de
pregunta formulada para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad
dentro de un plazo de veinte días naturales;
II. Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la
petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá:
a) Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y
revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea
tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y
comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
b) Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que
la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios
enunciados en el inciso anterior.
c) Notificar a la Cámara de origen su resolución dentro de las veinticuatro horas
siguientes a que la emita;
(…)”.
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derivar directamente de la materia de la consulta, no
ser tendenciosa ni tener juicios de valor, debe
emplear un lenguaje neutro, sencillo y comprensible,
y estar formulada de forma que produzca una respuesta categórica en
sentido positivo o negativo relacionada con el tema de la consulta.
24. De este modo, la labor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
con relación a la solicitud de consulta popular, consiste en analizar dos
cuestiones: primero ¿La materia de la consulta es constitucional?,
es decir, debe revisar si el objeto de la consulta popular involucra un
tema que puede ser consultado o si, por el contrario, el tema que se
pretende consultar es uno de los prohibidos en el artículo 35 de la
Constitución General. En segundo lugar, este Tribunal Constitucional
deberá verificar si: ¿La pregunta propuesta está planteada en un
lenguaje neutro, sencillo, comprensible y está formulada en forma
que se pueda contestar con un “sí” o un “no” cuidando que no
sea tendenciosa ni emita juicios de valor?
25. En consecuencia, en las páginas siguientes, este Tribunal Pleno se
ocupará de verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales
y legales antes señalados, lo que se hará abordando los siguientes
puntos: I. Primero, se definirá, a través de la exposición de motivos y
de la pregunta propuesta, cuál es el objeto o materia de la consulta
que se revisará; II. En segundo lugar, se estudiará la
constitucionalidad de la materia de la consulta popular (verificar que se
trate de uno de los temas permitidos por la Constitución); y III.
Finalmente, únicamente de resultar válido el objeto de la consulta, se
estudiará la legalidad de la pregunta propuesta y, en su caso, se harán
los ajustes necesarios para que sea conforme a derecho.
26. I. Objeto o materia de la consulta popular.
27. Para determinar el objeto de la consulta popular es necesario analizar
de manera conjunta la materia que se señala como tal en la petición
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
14
de consulta popular y la pregunta que en ésta se formula, pues el
análisis de la constitucionalidad de una consulta popular no puede
estar disociado del estudio de la pregunta.
28. De esta manera, en los argumentos, que a manera de exposición de
motivos presentó el Presidente de la República, se refiere que entre el
uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho y el treinta de
noviembre de dos mil dieciocho, el País vivió un periodo caracterizado
“por la concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos
monumentales al erario, privatización de los bienes públicos,
corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas
gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado
de la violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos
humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado
de derecho en extensas zonas del territorio nacional”, y que todo esto
fue resultado de una suma de actos voluntarios y racionales realizados
por los gobernantes durante ese lapso.
29. Asimismo, la petición manifiesta que lo anterior se tradujo en la
pérdida de centenares de miles de vidas, decenas de miles de
desapariciones, violación de los derechos políticos y sociales, en la
discriminación y desprotección de los pueblos y comunidades
indígenas, en el deterioro de las instituciones de salud y educación,
entre otras consecuencias graves.
30. Del mismo modo, señala que, durante este periodo de gobierno, la
desigualdad creció y la economía se vio perjudicada y la democracia
traicionada.
31. También se argumenta, en dicha petición, que existen indicios de que
Secretarios de Estado relacionados con un expresidente tienen
vínculos con el narcotráfico y el gobernante no hizo nada, lo que, se
dice, se explica como fruto de su irresponsabilidad extrema o de su
complicidad activa o pasiva con la delincuencia organizada.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
15
Igualmente se señala que existieron actos de
corrupción ligados a la trama Odebrecht en la que
existió complicidad entre el Ejecutivo Federal y los
legisladores que desempeñaban el cargo en ese periodo.
32. Además —refiere la petición— la decisión de si debe esclarecerse la
actuación de los expresidentes a los que alude, es un tema de
trascendencia nacional que amerita ser puesto a la consideración de la
ciudadanía en un espíritu de democracia participativa y, que en ese
sentido, “Si el pueblo da su aprobación, las instituciones responsables
de desahogar las potenciales acusaciones tendrán un enorme
respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad; si rechaza la
propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir o solapar conductas
ilegales. (…) Sin embargo, de realizarse la consulta, respetaré el fallo
popular, sea cual sea, porque en la democracia el pueblo decide, y por
convicción me he propuesto mandar obedeciendo”.
33. En específico, la petición de consulta formulada tiene como base la
siguiente propuesta de pregunta:
“¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes,
con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen,
y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por
parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto
Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón
Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus
respectivas gestiones?”.
34. De acuerdo con lo antes narrado, este Tribunal Pleno considera que el
objeto integral de la petición consiste en consultar al pueblo de
México si está de acuerdo o no en que las autoridades
competentes —Fiscalía General de la República y fiscalías de los
estados, Poder Judicial de la Federación y poderes judiciales de
los estados, las policías y cualquiera otra que tenga
atribuciones— investiguen y, de resultar fundada alguna causa,
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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16
sancionen penalmente a los expresidentes de México referidos en
el escrito de solicitud.
35. II. Análisis de constitucionalidad del objeto o materia de la
consulta popular.
36. Una vez delimitado lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación considera que el objeto de la consulta popular debe
considerarse inconstitucional, pues la materia que se solicita
consultar, de acuerdo a su diseño y contenido, conlleva en sí una
restricción de los derechos humanos de las mexicanas y mexicanos y
una afectación a las garantías para su protección, al condicionar su
efectividad y ejecución al resultado de ese mecanismo participativo;
desnaturalizando con ello su propósito y finalidad.
Para explicar esa conclusión debe comenzar por señalarse que la
consulta popular es un derecho humano de participación política de
todas las ciudadanas y los ciudadanos de este País y, en principio,
como ya se ha señalado, es válida para cualquier tema que sea
coherente con el sistema constitucional y democrático mexicano, de
manera que de acuerdo con lo ordenado en el artículo 35, fracción
VIII, numeral 3º, de la Constitución General, corresponde
precisamente a esta Suprema Corte vigilar que el objeto de la consulta
popular sea respetuoso de los principios esenciales de la democracia
mexicana y de la protección de los derechos humanos.
Específicamente, este Tribunal Constitucional debe verificar que no se
actualice alguna de las prohibiciones que la propia norma
constitucional prevé.
37. Desde ese deber constitucional, como se adelantaba, este Tribunal
encuentra que el objeto de la consulta es inconstitucional, porque su
núcleo central se enmarca en una de las materias o supuestos que
están prohibidos constitucionalmente para este tipo de ejercicios,
consistente en que la consulta popular no puede someter a la voluntad
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
17
popular decisiones que en cualquier sentido impliquen
una restricción de los derechos humanos ni de sus
garantías de protección, lo que en el caso se advierte
por las múltiples violaciones constitucionales que aun en forma
individual son suficientes para sostener la inconstitucionalidad
del objeto de la consulta popular pretendida, como a continuación
se explica.
38. a) Restricción de derechos humanos. Condicionamiento de
su eficacia y validez por el resultado de la consulta.
39. El sistema constitucional mexicano descansa sobre la base de que la
soberanía o poder político reside originalmente en el pueblo, por lo
que, de acuerdo con el artículo 39 de la Constitución General7
, todos
los poderes del País se instituyen para beneficio del pueblo mexicano
—quien tiene la facultad de decidir la forma de gobierno para que se le
represente—.
40. En ejercicio de este poder soberano, el pueblo mexicano decidió
constituirse en una República representativa, democrática, laica y
federal, según los principios fundamentales que establece la propia
Constitución Política8
. De esta forma, periódicamente el pueblo
mexicano delega —a través de las elecciones democráticas— el
ejercicio de su poder soberano en representantes populares, quienes
tienen el deber de proteger los intereses y trasladar la voluntad
popular depositada en las urnas, en todas las decisiones y actos que
involucren la vida pública de México y sus entidades federativas.
7
“Artículo 39 [Constitución General].- La soberanía nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de
alterar o modificar la forma de su gobierno”.
8
“Artículo 40 [Constitución General].- Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal,
compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según
los principios de esta ley fundamental”.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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18
41. Históricamente, este modelo de democracia representativa —en el que
el pueblo nombra a sus representantes— había sido, hasta hace poco,
la única vía en la que la ciudadanía mexicana podía expresar y
participar activamente en la toma de decisiones de carácter público
que, evidentemente, involucran a todas las personas de este País.
42. Sin embargo, desde el nueve de agosto de dos mil doce —con motivo
de la reforma al artículo 35 constitucional— la ciudadanía mexicana
cuenta con otros mecanismos de democracia en los que participa
directamente, entre ellos la consulta popular que le permite decidir
directamente —y reasumir su soberanía y poder político, o sea,
retomar su poder decisorio—, a través de una pregunta de carácter
general, sobre un asunto de trascendente para la vida pública del País
o de una región determinada.
43. De esta forma, la consulta popular es un derecho humano que permite
la participación activa de las mexicanas y mexicanos en la toma de
decisiones de trascendencia pública.
44. Precisamente, para proteger y materializar este derecho humano, en
el artículo 35 de la Constitución Política se establecen los alcances y
requisitos que debe cumplir una solicitud de consulta popular, pues en
la Constitución, como expresión del Pueblo, se busca preservar —
ante todo la vigencia de los principios elementales de la democracia
mexicana y, en particular, la protección de los derechos humanos de
todas las personas, de manera que existen límites o casos específicos
en los que no es posible llevar a cabo una consulta—.
45. Para ese efecto, de acuerdo con el artículo 35 de la Constitución
Política, no podrá ser objeto de consulta popular la restricción de
los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte ni
las garantías o mecanismos para su protección, entre otros
supuestos.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
19
46. Dicho de otra manera, la consulta popular no puede
tener por objeto —expreso ni implícito— temas que
involucren la restricción de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado
mexicano sea parte, así como a las garantías para su protección.
47. Esta prohibición es de un sentido necesario en un Estado de Derecho:
los derechos humanos de las personas que habitan en México son
contramayoritarios, es decir deben ser protegidos por todas las
autoridades de este País aun cuando esos derechos puedan ser
políticamente incómodos o socialmente cuestionables y no pueden
restringirse, ni siquiera si la mayoría de las personas que voten en una
consulta popular lo estimaran así.
48. De ello da cuenta puntualmente el artículo 1º de la Constitución de la
República9 que establece que en el País todas las personas gozarán
de los derechos humanos y las garantías para su protección, y que
todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos, por lo que el Estado Mexicano deberá prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.
9
“Artículo 1º [Constitución General].- En los Estados Unidos Mexicanos todas
las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución
y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así
como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución
establece.
(…)
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y
reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la
ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del
extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su
libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el
género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud,
la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra
que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas”.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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20
49. Tal previsión supone que los derechos de las personas que se
encuentran en México no son negociables, ni son concesiones u
obsequios que las autoridades dan a las personas; los derechos
humanos son cartas de triunfo frente al gobierno y frente a las
mayorías10, forman parte de una esfera de lo indecidible11
. Es decir,
los derechos humanos protegen a todas las personas sin importar si
se trata de la mayoría o de una minoría12
.
50. Los derechos humanos son de todas las personas y no pueden ser
vulnerados ni reducidos por la mayoría, pues la mayoría no puede
disponer de lo que no es suyo13
.
51. Es por ello que la Constitución General determina que existen temas
que no pueden ser parte de una consulta popular, pues por su
naturaleza como pilares fundamentales de la democracia mexicana,
no son optativos, sino que deben respetarse por todas las personas y
protegerse por todas las autoridades del País, en el ámbito de sus
competencias y facultades.
52. Esto significa que la Constitución no puede destruirse a sí misma y,
precisamente por ese motivo, prohíbe expresamente que la consulta
popular pueda realizarse para preguntar si se quiere cambiar el
sistema de gobierno o los principios fundamentales del Estado
constitucional tales como la separación entre la Iglesia y el Estado, la
10 Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, Barcelona, Arial, 2002, p. 37.
11 Algunos autores consideran que la Constitución posee un núcleo material que
no puede ser modificable por el legislador, uno de los componentes de ese núcleo
es el catálogo de derechos humanos. Es lo que Luigi Ferrajoli llama “esfera de lo
indecidible” y Ernesto Garzón nombra “coto vedado”. Ver Ferrajoli, Luigi, “La
esfera de lo indecidible y la división de poderes”, en Carbonell, Miguel (editor),
Democracia y garantismo, Madrid, Trotta, 2008, pp. 102 a 109. Y Garzón Valdés,
Ernesto, Derechos, ética y política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1993.
12 Ver Ferrajoli, Luigi, “El Derecho como sistema de garantías”, en Derechos y
garantías. La Ley del más débil, 5ª ed., Madrid, Trotta, pp. 26 y 27.
13 Ferrajoli, Luigi, “Sobre la definición de ‘democracia’. Una discusión con
Michelangelo Bovero”, Revista Isonomía número 19, octubre de 2003, p. 234.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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21
forma republicana, el acceso al poder a través de la
democracia, la dignidad humana o la prohibición de
discriminación, entre otros.
53. En este sentido, no puede realizarse una consulta popular que
condicione la vigencia de los derechos humanos a lo que decidan las
mayorías. Bajo este supuesto, por ejemplo, no sería constitucional y
no podría llevarse a cabo una consulta al pueblo mexicano para
preguntar si está de acuerdo o no con prohibir la esclavitud; pues esas
cuestiones no son consultables ya que forman parte de los pilares o
principios fundamentales que sostienen al Estado Mexicano.
54. Por esto, la consulta popular no puede tener por objeto la restricción
de los derechos de las personas, lo que implica, necesariamente, que
tampoco puede consultarse si las autoridades pueden o deben
proteger los derechos humanos, pues esa es su obligación
constitucional. A la ciudadanía no le corresponde decidir si se deben
investigar o procesar los delitos cometidos en ejercicio de la función
pública, la participación ciudadana tiene otros medios de interacción
en esa dimensión, a ella compete obligadamente denunciar los hechos
delictivos de los que tengan noticia y coadyuvar, en su caso, con las
instituciones del Estado.
55. Es precisamente por ello que el objeto de la consulta popular que
se solicita, se considera inconstitucional, pues someter a consulta
si la mayoría está de acuerdo o no en que las autoridades
competentes investiguen, persigan y sancionen los delitos que
pudieran ser cometidos por los expresidentes de la República, implica
sujetar a la condición o elección de una porción de la población,
cualquiera que sea su número, si las autoridades deben cumplir con
sus obligaciones de protección de los derechos humanos, pero sobre
todo, implicaría desvirtuar la finalidad de la consulta popular que, como
derecho humano, busca maximizar la voz de la ciudadanía y
fortalecer sus derechos, nunca disminuirlos, como podría
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
22
suceder si el resultado de una eventual consulta fuera a favor de
no investigar, perseguir y sancionar los delitos, lo cual generaría
un fraude a la Constitución y al pueblo de México.
56. Así, el objeto de la consulta popular solicitada es inconstitucional
desde su origen pues las obligaciones de las autoridades de
investigar, perseguir y sancionar los hechos delictivos no pueden
disociarse de los derechos de los que las personas gozan de acceder
a la justicia pronta, completa e imparcial, al debido proceso y, en
general, al correcto funcionamiento de las instituciones del Estado
Mexicano.
57. b) Restricciones de los derechos de acceso a la justicia y a
obtener medidas de restitución y reparación de las víctimas u
ofendidos de los delitos.
58. En el mismo sentido que se ha relatado en el inciso anterior, el objeto
de la consulta solicitada es inconstitucional, pues pone en riesgo los
derechos de las víctimas y ofendidos de los delitos a los que se
alude en la pregunta y en la solicitud para realizar una consulta.
59. Es necesario recordar que en el artículo 17 de la Constitución
Mexicana se reconoce el derecho de acceso a la justicia pronta,
completa e imparcial en beneficio de todas las personas, lo cual
incluye, por supuesto, el derecho a que a las víctimas de un delito u
ofendidos les sea reparado el daño generado.
60. Este derecho se encuentra íntimamente vinculado con el artículo 20,
apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos14, en el que se reconoce, también, el derecho de las
14
“Artículo 20 [Constitución General].- El proceso penal será acusatorio y oral.
Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración,
continuidad e inmediación.
(…) C. De los derechos de la víctima o del ofendido:
(…)
II. Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o
elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el
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23
víctimas y ofendidos de un delito a colaborar con el
Ministerio Público en la investigación penal, a que se
les repare el daño causado, y a que se les restituyan
sus derechos.
61. Incluso, esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido que las víctimas
y ofendidos de un delito tienen derecho a la restitución de su derecho
y, en caso de no poder lograrse, a recibir una justa indemnización.
Más aún, cuando se trata de violaciones a los derechos humanos, el
deber de reparación se ha previsto como una etapa indispensable del
derecho de acceso a la justicia. Así, la Primera Sala15 de esta
Suprema Corte ha sostenido que “el sistema de justicia debe ser
capaz de reparar el daño realizado por parte de las autoridades, e
incluso -dependiendo del tipo de violación- de impulsar un cambio
cultural”.
62. En este criterio se determina que el ideal al que se aspira es a la
restitución entera del derecho vulnerado, pero que, ante la
imposibilidad de hacerlo, se han admitido distintas formas de
reparación para intentar compensar el daño generado, que pueden
comprender compensaciones económicas y también de otras medidas
simbólicas de satisfacción como la preservación de la memoria
histórica, la búsqueda de la verdad y la justicia en sentido amplio.
proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en
el juicio e interponer los recursos en los términos que prevea la ley.
(…) IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el
Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño, sin
menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el
juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una
sentencia condenatoria.
(…) VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la
protección y restitución de sus derechos, y
(…)”.
15
“ACCESO A LA JUSTICIA. EL DEBER DE REPARAR A LAS VÍCTIMAS DE
VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS ES UNA DE LAS FASES
IMPRESCINDIBLES DE DICHO DERECHO”. Registro 2010414. [TA]; 10a. Época;
1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 24, Noviembre de 2015; Tomo I; Pág. 949. 1a.
CCCXLII/2015 (10a.).
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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24
63. De esta manera, las mexicanas y mexicanos tienen el derecho de
acceder y procurar que se les haga justicia, sobre todo cuando son
víctimas u ofendidos directos de un delito, pero también cuando lo son
en forma indirecta, pues el funcionamiento del sistema penal y de las
instituciones de procuración e impartición de justicia son de relevancia
pública y, como correctamente lo advierte el señor Presidente de la
República solicitante, tienen trascendencia en toda la Nación.
64. La Doctrina de este Máximo Tribunal de la República es relevante para
este caso, pues como se señaló con anterioridad, la solicitud de la
consulta expuso, entre otras cuestiones, que entre los años de mil
novecientos ochenta y ocho y de dos mil dieciocho, el País vivió un
periodo caracterizado por quebrantos monumentales al erario,
corrupción generalizada, procesos electorales viciados, violación
masiva de derechos humanos y el quebranto al Estado de Derecho,
todos ellos generados por actos voluntarios y racionales de los
gobernantes.
65. Asimismo, el Presidente de la República manifestó que existen indicios
de corrupción ligados a la denominada trama Odebrecht en la que
acusa la existencia de complicidad entre el Ejecutivo Federal y los
legisladores que desempeñaban el cargo en ese periodo, así como de
diversos hechos delictivos que, según señala, se vinculan con el
crimen organizado.
66. Como se puede apreciar, en este caso en particular el objeto de la
consulta popular consiste en preguntar si deben perseguirse hechos
posiblemente generadores de delito e infracciones por parte de los
gobernantes referidos en la petición de consulta del Presidente de la
República.
67. No obstante, como se adelantó, esta Suprema Corte llega a la
conclusión de que dicho objeto o propósito no es posible realizarlo
en un Estado democrático de Derecho, pues la investigación,
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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25
persecución y, en caso de acreditarse, la sanción
penal o administrativa de los expresidentes
mencionados, escapa a la opinión y consulta de la
ciudadanía mexicana, debido a que en atención al derecho de acceso
a la justicia y a la reparación de las víctimas, ofendidos y a las posibles
víctimas indirectas de esos supuestos delitos, las autoridades del
Estado mexicano se encuentran obligadas a denunciar cualquier
hecho y a llevar a cabo todas las investigaciones necesarias para
llegar a la verdad y sancionar cualquier delito cometido por
cualquier persona —sea un expresidente, exfuncionario o cualquier
persona que atente contra el Estado de Derecho y contra los derechos
humanos particulares de cualquier persona—.
68. Lo anterior cobra mayor relevancia, pues en la exposición de motivos
de la solicitud de consulta, se planteó la posible existencia de hechos
constitutivos de delitos contra la humanidad, como la desaparición
forzada de decenas de miles de personas, la violación masiva de
derechos humanos, la pérdida de centenares de miles de vidas, la
discriminación de los pueblos y comunidades indígenas. En
específico, el Presidente de la República señaló lo siguiente:
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
PRIMERO. Entre el 1 de diciembre de 1988 y el 30 de
noviembre de 2018 México vivió un periodo caracterizado por la
concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos
monumentales al erario, privatización de los bienes públicos,
corrupción generalizada, procesos electorales viciados y
prácticas gubernamentales que desembocaron en un
crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública,
la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como
norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas
zonas del territorio nacional. Esa etapa trágica en la vida del
país se denomina periodo neoliberal o neoporfirista.
(…)
TERCERO. El neoliberalismo gobernante se tradujo en la
pérdida de centenares de miles de vidas, en decenas de miles
de desapariciones, en la conculcación de derechos políticos y
sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la
marginación, la informalidad y la descomposición social, en el
deterioro sostenido de los sistemas públicos de salud y
educación, en la desprotección de millones de jóvenes y adultos
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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26
mayores, en el acoso depredador en contra de las comunidades
indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la
pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias
petrolera y eléctrica, entre otras consecuencias graves.
(…)”.
69. Como puede advertirse con claridad, el objeto de la consulta —que no
puede apreciarse en forma aislada, sino conjuntamente con la
exposición de motivos y la pregunta propuesta, como se dijo en
páginas anteriores— no se limita a que se pregunte al pueblo
mexicano si desea que se investiguen delitos en general cometidos,
presuntamente, por los exgobernantes del País; por el contrario, el
objeto de la consulta implica que se emita un pronunciamiento
sobre la posibilidad de investigar, perseguir y sancionar los
delitos de desaparición forzada, violaciones sistemáticas de
derechos humanos y pérdida de cientos de miles de vidas que,
por su naturaleza odiosa de delitos contra la humanidad, son
imprescriptibles, según señala el escrito de petición (no se
extingue la obligación del Estado de perseguirlos) e importan a toda la
sociedad y, en especial a las víctimas u ofendidos.
70. El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia16 ha considerado que las
violaciones graves a los derechos humanos y los crímenes contra la
humanidad —como el genocidio, la desaparición forzada de personas,
la tortura, la ejecución extrajudicial, entre otros delitos de carácter
odioso— afectan bienes de gran relevancia y con una intensidad tan
fuerte que el perjuicio no se resiente únicamente en las personas
directamente afectadas, sino que el perjuicio trasciende y afecta a
toda la sociedad.
71. En el mismo tenor, este tipo de delitos contra la dignidad humana
pudieran considerase como imprescriptibles, es decir, que el paso del
16 Amparo en revisión 661/2014, resuelto por el Pleno el 4 de abril de 2019, por
mayoría de 10 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara
Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo
Rebolledo, Piña Hernández (ponente), Medina Mora I., Laynez Potisek y Pérez
Dayán. El Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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27
tiempo no hace que se extinga el interés de la
sociedad y del Estado de perseguirlos y castigarlos.
72. Por ejemplo, la Primera Sala17 ha reiterado el criterio de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Barrios Altos vs.
Perú18
, para sostener que en casos de graves violaciones de derechos
humanos, como lo es la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales
o arbitrarias y las desapariciones forzadas, los Estados deben
abstenerse de recurrir a figuras como la prescripción que impidan
cumplir con sus obligaciones de investigar y sancionar este tipo de
acciones, cuando se compruebe la falta de diligencia en la
investigación, que pueda traducirse en una denegación de justicia para
las víctimas19 —lo cual podría suceder si no existe una pertinente
investigación—.
73. Incluso, tratándose de este tipo de delitos, este Alto Tribunal ha
reconocido el carácter de víctimas indirectas a los familiares de
personas que han sufrido esos crímenes. Por ejemplo, en el caso de
la “masacre de San Fernando” —donde se encontraron al menos a
ciento veinte personas sin vida en fosas clandestinas en Tamaulipas—
la Primera Sala resolvió20 que debía reconocerse el carácter de
17
“PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. ES INADMISIBLE E INAPLICABLE
TRATÁNDOSE DEL DELITO DE TORTURA, POR CONSTITUIR UNA
VIOLACIÓN DIRECTA DE LA DIGNIDAD HUMANA”. Registro 2019265. [TA];
10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 63, Febrero de 2019; Tomo I; Pág. 723.
1a. I/2019 (10a.).
18 “(…) 41. Esta Corte considera que son inadmisibles las disposiciones de
amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de
responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los
responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la
tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones
forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables
reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.” Caso
Barrios Altos vs. Perú. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Corte Interamericana
de Derechos Humanos, párrafo 41.
19
“VIOLACIONES GRAVES A DERECHOS HUMANOS Y DELITOS
DERIVADOS DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO. SU
ESTÁNDAR DE IMPRESCRIPTIBILIDAD NO ES APLICABLE A CASOS DE
NEGLIGENCIA MÉDICA”. Registro 2018870. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta
S.J.F.; Libro 61, Diciembre de 2018; Tomo I; Pág. 471. 1a. CXCIX/2018 (10a.).
20 Amparo en revisión 382/2015, fallado el 2 de marzo de 2016, por unanimidad de
5 votos respecto del fondo del asunto, de los Ministros Zaldívar Lelo de Larrea
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
28
víctimas indirectas a dos personas por ser familiares de las personas
localizadas en las fosas.
74. Con el reconocimiento de carácter de víctimas, las personas adquieren
una serie de derechos, como, por ejemplo, a revisar el expediente de
la averiguación previa y a coadyuvar con el Ministerio Público en la
investigación y en el esclarecimiento de los hechos que les afectan y,
por supuesto, a las medidas de reparación del daño generado.
75. En este sentido, es importante destacar que la solicitud de la consulta
popular refiere en su exposición de motivos, que si el pueblo mexicano
da su aprobación, las instituciones responsables de desahogar las
probables acusaciones, tendrán un enorme respaldo para realizar esa
tarea con absoluta libertad, pero si rechaza la propuesta, nadie podrá
acusarlas de encubrir conductas ilegales y el Presidente de la
República respetará la decisión popular:
“DÉCIMO TERCERO. En mi toma de posesión, consciente de la
relevancia y las implicaciones de juzgar penalmente a quienes
ejercieron la Presidencia, propuse la realización de una consulta
popular como un paso necesario para resolver sobre este
delicado asunto. Si el pueblo da su aprobación, las instituciones
responsables de desahogar las potenciales acusaciones tendrán
un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta
libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de
encubrir o solapar conductas ilegales. En lo personal, reafirmo la
postura que he sostenido siempre sobre este tema, en el sentido
de que en el terreno de la justicia se pueden castigar los errores
del pasado, pero lo fundamental es evitar los delitos del porvenir.
He dicho y reitero, que yo votaría por no someter a los
expresidentes a proceso. Sin embargo, de realizarse la consulta,
respetaré el fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia
el pueblo decide, y por convicción me he propuesto mandar
obedeciendo. En otras palabras, nunca traicionaré la confianza
del pueblo y no seré cómplice de la impunidad ni voy a ser
tapadera de acciones turbias del pasado, pero tampoco
(encargado del engrose), Cossío Díaz, Pardo Rebolledo (ponente) quien se
reserva su derecho a formular voto concurrente, Piña Hernández y Gutiérrez Ortiz
Mena. Y por mayoría de 4 votos, respecto de los efectos. En contra el Ministro
Pardo Rebolledo.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
29
pretendo impulsar represalias contra nadie porque,
como lo he afirmado en numerosas ocasiones, no es
mi fuerte la venganza”.
76. En vista de lo anterior, se evidencia que la consulta popular —que por
su propia definición constitucional tiene un efecto vinculante y debe
obedecerse por todas las autoridades a las que obliga— tendría la
consecuencia, en caso de que la voluntad popular sea por no estar de
acuerdo con el inicio de procesos de investigación y sanción de los
delitos antes señalados, de ordenar a las autoridades competentes a
no cumplir con sus obligaciones de investigar, perseguir y sancionar
los delitos, aun cuando en el futuro aparecieran pruebas que hicieran
presumir la responsabilidad penal, lo cual es contrario a los
principios y derechos que defiende la Constitución Política.
77. Además, se considera que el objeto de la consulta popular es
inconstitucional, porque en el hipotético caso en el que se realizara y
se obtuviera una respuesta en contra de realizar las investigaciones e
imponer las sanciones correspondientes, el efecto sería una especie
de perdón o amnistía por todos los presuntos delitos que pudieran
haberse cometido —antes, durante y después de las gestiones de los
expresidentes—, entre ellos, los delitos de lesa humanidad a los que
se hace referencia en la solicitud.
78. Llevado a un extremo, ante tal hipótesis se estaría validando, a través
de una consulta popular, que la ciudadanía mexicana pudiera
conceder un perdón y una absolución a estos delitos especialmente
odiosos, lo que no puede sostenerse, a más de obviar la obligación
que se tiene de denunciar e investigar hechos posibles de
constituir un delito.
79. Lo anterior porque además de vulnerar los derechos de acceso a la
justicia de las mexicanas y mexicanos, y especialmente los derechos
de las posibles víctimas, el Estado Mexicano incumpliría con los
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
30
compromisos internacionales que ha asumido en diversos tratados
sobre derechos humanos.
80. La consulta popular no puede tener como efecto perpetuar las
violaciones a los derechos humanos mediante la denegación de
justicia, lo que significaría un atentado contra la propia Constitución y
podría implicar, incluso, responsabilidad internacional que redundaría,
en su caso, en retrasar el acceso a la justicia de las víctimas —pues
cada día que transcurre se dificultaría más la búsqueda de fuentes de
prueba y reduciría la posibilidad de acceder a la verdad como
mecanismo de reparación de los derechos humanos—.
81. El escenario anterior no sería deseable ni posible desde la perspectiva
de protección de los derechos humanos, pues ante la noticia sobre la
posible existencia de conductas ilícitas de menor o mayor gravedad, el
actuar de las autoridades debe traducirse en acciones inmediatas.
82. En efecto, en los casos Radilla Pacheco21 y Fernández Ortega22
,
ambos promovidos contra México, la Corte Interamericana ha
condenado y obligado al Estado Mexicano a garantizar que, en todas
las etapas de los procesos penales, las víctimas puedan hacer
planteamientos, recibir informaciones, aportar pruebas y, en general,
21 “247. De conformidad con el derecho reconocido en el artículo 8.1 de la
Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma, este Tribunal
ha establecido que los Estados tienen la obligación de garantizar que, en todas las
etapas de los respectivos procesos, las víctimas puedan hacer planteamientos,
recibir informaciones, aportar pruebas, formular alegaciones y, en síntesis, hacer
valer sus intereses. Dicha participación deberá tener como finalidad el acceso a la
justicia, el conocimiento de la verdad de lo ocurrido y el otorgamiento de una justa
reparación (…).” Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia
de 23 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos,
párrafo 247.
22 “183. (…) la Corte destaca que la participación de la víctima en procesos
penales no está limitada a la mera reparación del daño sino, preponderantemente,
a hacer efectivos sus derechos a conocer la verdad y a la justicia ante tribunales
competentes. Ello implica necesariamente que, a nivel interno, deben existir
recursos adecuados y efectivos a través de los cuales la víctima esté en
posibilidad de impugnar la competencia de las autoridades que eventualmente
ejerzan jurisdicción sobre asuntos respecto de los cuales se considere que no
tienen competencia. (…).” Caso Fernández Ortega vs. Estados Unidos Mexicanos.
Sentencia de 30 de agosto de 2010. Corte Interamericana de Derechos Humanos,
párrafo 183.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
31
tener acceso a la justicia, desde luego al
conocimiento de la verdad de lo ocurrido en los
hechos en que fallecieron sus familiares y, por
supuesto, al otorgamiento de una justa reparación.
83. De esta manera, las razones antes mencionadas permiten a esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver que el objeto de la
consulta popular que se solicita debe considerarse
inconstitucional, pues en su objeto o finalidad, pretende que se
sometan a la decisión mayoritaria el acceso a la justicia de los
habitantes del País, la vigencia de los derechos humanos y la fuerza
vinculante de la Constitución, lo cual no puede estimarse válido,
porque no puede considerarse que la Constitución permita un
mecanismo para desobedecerse a sí misma ni para generar más
excepciones que las que expresamente establece en su aplicación,
por el contrario, la Constitución obliga y protege a todas las personas
en el País.
84. c) Presunción de inocencia de las personas y riesgo a la
viabilidad de futuras investigaciones y procesos penales.
85. El objeto de la consulta popular puede vulnerar la presunción de
inocencia de las personas a quienes se someterá al escrutinio público,
lo cual es inconstitucional por atentar contra el derecho al debido
proceso penal, pero también puede tener un efecto negativo en los
derechos de las posibles víctimas, ofendidas y en la sociedad en
general.
86. El objeto de la consulta y la forma en que se redactó la pregunta
permite identificar, con toda claridad, a las personas a las que la
consulta propone investigar penalmente, lo que puede vulnerar la
presunción de inocencia de las personas que ejercieron el cargo de
Presidente de la República en periodos pasados.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
32
87. El derecho a la presunción de inocencia se encuentra reconocido en el
artículo 20 de la Constitución General23 y, según lo ha sostenido esta
Suprema Corte en una amplia serie de criterios, consiste en el derecho
de toda persona imputada a que sea absuelta si no hay pruebas
suficientes para condenarla24 y, también, implica el derecho de toda
persona a ser considerada y tratada como inocente en tanto no se
declare su culpabilidad mediante sentencia condenatoria25
.
88. Asimismo, este Tribunal Constitucional ha considerado que la finalidad
de brindar información —aún cuando se trate de eventos de interés
nacional— no puede justificar la violación a la presunción de inocencia
de las personas al exponerlas a los medios de comunicación como
culpables. En este sentido, es válido que las autoridades brinden toda
la información de relevancia pública, pero lo que no pueden hacer es
exponer a una persona frente a la sociedad y, principalmente, frente a
las futuras partes del proceso, haciéndolas ver como culpables del
hecho posiblemente delictivo y la anticipación de la pena26
.
23
“Artículo 20 [Constitución General].- El proceso penal será acusatorio y oral.
Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración,
continuidad e inmediación.
B. De los derechos de toda persona imputada:
I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad
mediante sentencia emitida por el juez de la causa;
(…)”.
24
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU VERTIENTE DE ESTÁNDAR DE
PRUEBA. CONTENIDO DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL”. Registro
2018965. [TA]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 62, Enero de 2019; Tomo
I; Pág. 473. P. VII/2018 (10a.).
25
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL”.
Registro 2006092. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 5, Abril de 2014;
Tomo I; Pág. 497. 1a./J. 24/2014 (10a.).
26
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU
RELACIÓN CON LA EXPOSICIÓN DE DETENIDOS ANTE LOS MEDIOS DE
COMUNICACIÓN”. Registro 2003695. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su
Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013; Tomo 1; Pág. 565. 1a. CLXXVIII/2013 (10a.).
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO EN SU VERTIENTE
EXTRAPROCESAL. ELEMENTOS A PONDERAR PARA DETERMINAR SI LA
EXPOSICIÓN DE DETENIDOS ANTE MEDIOS DE COMUNICACIÓN PERMITE
CUESTIONAR LA FIABILIDAD DEL MATERIAL PROBATORIO”. Registro
2013214. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 37, Diciembre de 2016;
Tomo I; Pág. 375. 1a. CCC/2016 (10a.).
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
33
89. De esta manera, el objeto de la consulta vulnera la
presunción de inocencia de las personas, pues al
exponerlas mediáticamente violenta las garantías
penales esenciales y los derechos humanos en general.
90. La Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que la
presunción de inocencia pretende garantizar que los jueces no inicien
un proceso penal con una idea preconcebida de que el acusado ha
cometido el delito que se le imputa27
.
91. Es importante señalar que, además de vulnerar los derechos humanos
de las personas que desempeñaron el cargo de Presidente de la
República en periodos anteriores, de darse la violación de la
presunción de inocencia se estaría actuando también desde la
dimensión social de los derechos, en la medida en que validar este
tipo de acciones —incluso en una consulta popular— sentaría un
precedente por el que se permitiría anular la presunción de inocencia
de las personas.
92. Aunado a lo anterior, esta violación constitucional tiene impacto en los
derechos de las posibles víctimas de los delitos que se imputan y de la
sociedad en general que tiene un interés colectivo en el
esclarecimiento y persecución de los delitos, toda vez que las
violaciones a la presunción de inocencia pueden viciar los hipotéticos
procesos penales que se lleven a cabo con lo que existiría la
posibilidad de que, en algunos casos, esta exposición mediática
estigmatizante desemboque en la ilicitud de pruebas o incluso que
generen un efecto corruptor en todo el proceso.
27 “(…) 184. De acuerdo con lo establecido por el Tribunal Europeo, el principio de
presunción de inocencia implica que los juzgadores no inicien el proceso con una
idea preconcebida de que el acusado ha cometido el delito que se le imputa, por lo
que la carga de la prueba está a cargo de quien acusa y cualquier duda debe ser
usada en beneficio del acusado. La presunción de inocencia se vulnera si antes de
que el acusado sea encontrado culpable una decisión judicial relacionada con él
refleja la opinión de que es culpable”. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs.
México. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Corte Interamericana de
Derechos Humanos, párrafo 184.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
34
93. La Primera Sala de esta Suprema Corte ha considerado que en
determinados supuestos, la vulneración de los derechos humanos de
los acusados de la comisión de un delito puede generar un efecto
corruptor en todo el proceso penal, cuando entre otras circunstancias,
la conducta de la autoridad haya provocado condiciones sugestivas en
la evidencia incriminatoria que conlleven la fiabilidad de todo el
material probatorio y quede en estado de indefensión28
.
94. Esto es relevante, porque si la exposición mediática que puede
suponer una consulta popular en la que se evidencian los nombres de
las personas a las que se pretende investigar penalmente, aunado a
los demás vicios en el proceso penal que pueden presentarse, se
corre el riesgo de que la propia consulta genere la ilicitud de pruebas
y, en el escenario más extenso, de todo el proceso, lo cual
imposibilitaría que los jueces puedan pronunciarse sobre la
responsabilidad penal de una persona, con lo que la consulta
popular llevaría probablemente a la supresión de derechos, e
impunidad al no poder enjuiciar los delitos que se acusan.
95. d) Restricciones a las garantías para la protección de los
derechos humanos: instituciones de procuración de justicia.
96. Como se mencionó en párrafos anteriores, y de acuerdo con el artículo
35 de la Constitución Política, no podrá ser objeto de consulta
popular la restricción de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales ni las garantías o
mecanismos para su protección.
97. Es decir, la consulta popular no puede tener por objeto temas que
involucren una restricción o limitación de las garantías de protección
de los derechos humanos, pues existe una interdependencia inherente
28
“EFECTO CORRUPTOR DEL PROCESO PENAL. CONDICIONES PARA SU
ACTUALIZACIÓN Y ALCANCES”. Registro 2003563. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala;
S.J.F. y su Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013; Tomo 1; Pág. 537. 1a. CLXVI/2013
(10a.).
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
35
entre los derechos y los mecanismos para su
protección, de forma que si se restringe o limita el
correcto funcionamiento de estos mecanismos, sería
imposible asegurar la vigencia y disfrute pleno de los derechos
humanos.
98. La solicitud justifica la necesidad de llevar a cabo una consulta popular
con el propósito de lograr que, a través del mandato de la ciudadanía,
se logre dar un cauce legal y hacer posible que se inicien procesos
legales en contra de los expresidentes. Sin embargo, esa no puede
considerarse una justificación constitucionalmente válida para someter
a la opinión popular la aplicación de la Ley; por el contrario, el efecto
que puede derivarse de la consulta popular en los términos ahora
planteados podría afectar negativamente las funciones
constitucionales de procuración e impartición de justicia, así
como el debido proceso legal que debe regir en todo Estado
constitucional y democrático de Derecho.
99. Los derechos humanos —como se sostuvo líneas arriba— no son
negociables, no están sujetos a la opinión pública ni a la decisión de
las mayorías. Los derechos humanos deben ser protegidos por todas
las autoridades de este País en sus respectivas competencias y
atribuciones, haciéndolo sin excepción.
100. No es procedente una consulta popular para hacer exigibles estos
derechos, pues la Constitución y las leyes establecen, en forma
tajante, los derechos de todas las personas y sus garantías de
protección, por lo que, en caso de que exista conocimiento y se dé
noticia de que se ha violado un derecho o se han realizado violaciones
generalizadas de derechos humanos o crímenes contra la humanidad,
es obligación del Estado mexicano investigarlas, perseguirlas y,
en su caso, sancionarlas conforme a los principios esenciales del
debido proceso y a las garantías de la persona imputada, pues, al final
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
36
del día, esos son los valores que proclama la Constitución y que hace
que todas las mexicanas y mexicanos sean iguales ante la Ley.
101. Además, la propia Constitución y las leyes que de ella emanan prevén
mecanismos para evitar la impunidad. Esto permite advertir que la
consulta popular no es necesaria para que las autoridades protejan los
derechos humanos y persigan, investiguen y sancionen los delitos en
que incurra cualquier persona, independientemente de si ésta ejerció
el cargo de Presidente de la República.
102. En el artículo 21 de la Constitución General29 se prevé que el
Ministerio Público es el órgano del Estado —federal y sus equivalentes
en las entidades federativas— encargado de ejercer la acción penal,
es decir, de investigar y perseguir los delitos a través de todos los
medios legales a su alcance, mientras que la imposición de las penas
corresponde exclusivamente a las autoridades judiciales.
103. Del mismo modo, en los artículos 127 y 131 del Código Nacional de
Procedimientos Penales30 —o en el artículo 136 del Código Federal de
29
“Artículo 21 [Constitución General].- La investigación de los delitos
corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la
conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.
El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio
Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la
acción penal ante la autoridad judicial.
La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas
de la autoridad judicial.
(…)”.
30
“Artículo 127 [CNPP]. Competencia del Ministerio Público
Compete al Ministerio Público conducir la investigación, coordinar a las Policías y
a los servicios periciales durante la investigación, resolver sobre el ejercicio de la
acción penal en la forma establecida por la ley y, en su caso, ordenar las
diligencias pertinentes y útiles para demostrar, o no, la existencia del delito y la
responsabilidad de quien lo cometió o participó en su comisión”.
“Artículo 131 [CNPP]. Obligaciones del Ministerio Público
Para los efectos del presente Código, el Ministerio Público tendrá las siguientes
obligaciones:
I. Vigilar que en toda investigación de los delitos se cumpla estrictamente con los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados;
II. Recibir las denuncias o querellas que le presenten en forma oral, por escrito, o
a través de medios digitales, incluso mediante denuncias anónimas en términos de
las disposiciones legales aplicables, sobre hechos que puedan constituir algún
delito;
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
37
Procedimientos Penales, que podría ser aplicable en
algunos casos, según la fecha de los hechos y de la
denuncia— se contempla que el Ministerio Público
debe conducir las investigaciones y, en caso de que consten
elementos suficientes para demostrar la existencia de un delito y la
responsabilidad penal de una persona, deberá solicitar al juez
competente la imposición de una pena o sanción.
104. Así, tanto en la Constitución como en el Código Nacional de
Procedimientos Penales —incluso el anterior Código Federal de
Procedimientos Penales ahora abrogado— se evidencia que la
investigación de los delitos es una obligación indeclinable del
Ministerio Público, por lo que no es necesario ni posible válidamente
someter a consulta si los delitos deben o no investigarse.
III. Ejercer la conducción y el mando de la investigación de los delitos, para lo cual
deberá coordinar a las Policías y a los peritos durante la misma;
(…) V. Iniciar la investigación correspondiente cuando así proceda y, en su caso,
ordenar la recolección de indicios y medios de prueba que deberán servir para sus
respectivas resoluciones y las del Órgano jurisdiccional, así como recabar los
elementos necesarios que determinen el daño causado por el delito y la
cuantificación del mismo para los efectos de su reparación;
(…) VII. Ordenar a la Policía y a sus auxiliares, en el ámbito de su competencia, la
práctica de actos de investigación conducentes para el esclarecimiento del hecho
delictivo, así como analizar las que dichas autoridades hubieren practicado;
(…) IX. Requerir informes o documentación a otras autoridades y a particulares,
así como solicitar la práctica de peritajes y diligencias para la obtención de otros
medios de prueba;
X. Solicitar al Órgano jurisdiccional la autorización de actos de investigación y
demás actuaciones que sean necesarias dentro de la misma;
(…) XIII. Determinar el archivo temporal y el no ejercicio de la acción penal, así
como ejercer la facultad de no investigar en los casos autorizados por este
Código;
XIV. Decidir la aplicación de criterios de oportunidad en los casos previstos en
este Código;
(…) XVI. Ejercer la acción penal cuando proceda;
(…) XXI. Solicitar a la autoridad judicial la imposición de las penas o medidas de
seguridad que correspondan;
XXII. Solicitar el pago de la reparación del daño a favor de la víctima u ofendido
del delito, sin perjuicio de que éstos lo pudieran solicitar directamente;
XXIII. Actuar en estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, eficiencia,
profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la
Constitución, y
XXIV. Las demás que señale este Código y otras disposiciones aplicables.”
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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38
105. Por el contrario, de acuerdo con el artículo 222 del propio Código
Nacional de Procedimientos Penales31 —que tiene su equivalencia en
los artículos 116 y 117 del anterior Código Federal de Procedimientos
Penales—, cualquier persona que tenga conocimiento de hechos
posiblemente constitutivos de un delito —ya sean particulares o
servidores públicos— está obligada a denunciarlo ante el Ministerio
Público. Lo anterior significa que no se necesita una consulta para que
deba iniciarse, cuando se tiene noticia de un hecho posiblemente
delictivo, la investigación y persecución de los delitos, ni siquiera
cuando se trate de personas que desempeñaron el cargo de
Presidente de la República.
106. De esta forma, la Constitución y el Código Nacional de Procedimientos
Penales prevén mecanismos suficientes para permitir que
cualquier persona que tenga elementos para suponer la
existencia de un delito, denuncie y con ello obligue legalmente al
Ministerio Público para investigar y, en su caso, perseguir los
delitos y, en consecuencia, para que se castigue a todo aquel que
resulte responsable por las conductas ilícitas; en virtud de lo anterior,
la consulta popular no puede considerarse la vía
constitucionalmente idónea para dar comienzo a la investigación
y persecución de los delitos.
107. Por el contrario, la consulta popular comprometería el adecuado
funcionamiento de las instituciones de procuración e impartición
de justicia, pues al someter y condicionar a la voluntad popular la
decisión de si el Ministerio Público debe realizar sus labores y cumplir
31
“Artículo 222 [CNPP]. Deber de denunciar
Toda persona a quien le conste que se ha cometido un hecho probablemente
constitutivo de un delito está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público y en
caso de urgencia ante cualquier agente de la Policía.
Quien en ejercicio de funciones públicas tenga conocimiento de la probable
existencia de un hecho que la ley señale como delito, está obligado a denunciarlo
inmediatamente al Ministerio Público, proporcionándole todos los datos que
tuviere, poniendo a su disposición a los imputados, si hubieren sido detenidos en
flagrancia. Quien tenga el deber jurídico de denunciar y no lo haga, será acreedor
a las sanciones correspondientes.
(…)”.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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39
con sus obligaciones, se le restarían facultades y
autonomía con que la Constitución, como producto de
la voluntad popular, le dotó para proteger a todas las
personas habitantes de México.
108. Además de vulnerar los derechos de las víctimas u ofendidos, el
hecho de someter a consulta popular si las autoridades deben cumplir
o no con sus deberes constitucionales y legales, es inconstitucional,
porque condicionar el cumplimiento de la Ley a lo que digan las
mayorías rompe con los principios generales del proceso legal
previstos en el artículo 20 de la Constitución32, e impide el
esclarecimiento de los hechos delictivos, al desproteger a las víctimas
y ofendidos, lo cual ha sido condenado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
109. En efecto, al resolver el Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs
Colombia33
, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló
que los Estados tienen la obligación de investigar las violaciones a los
derechos humanos, de manera que cuando las autoridades tengan
conocimiento de un hecho delictivo, deberán iniciar de oficio y sin
32
“Artículo 20.- El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los
principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
A. De los principios generales:
I. El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al
inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados por
el delito se reparen;
(…)”.
33 “144 (…) No obstante, la investigación debe tener un sentido y ser asumida por
el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de
intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de
sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la
autoridad pública busque efectivamente la verdad.
145. La realización de una investigación efectiva es un elemento fundamental y
condicionante para la protección de ciertos derechos que se ven afectados o
anulados por esas situaciones, como lo son en el presente caso los derechos a la
libertad personal, integridad personal y vida. Esta apreciación es válida cualquiera
sea el agente al cual pueda eventualmente atribuirse la violación, aun los
particulares, pues, si sus hechos no son investigados con seriedad, resultarían, en
cierto modo, auxiliados por el poder público, lo que comprometería la
responsabilidad internacional del Estado”. Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs
Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006. Corte Interamericana de Derechos
Humanos, párrafos 144 y 145.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
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40
tardanza alguna, una investigación seria, imparcial y efectiva con
miras a la búsqueda de la verdad. En consecuencia, si los hechos
delictivos no son investigados con seriedad y eficacia, se
comprometería la responsabilidad internacional del Estado.
110. En efecto, no se puede someter a consulta la aplicación de la Ley,
pues ello desnaturalizaría la finalidad de la consulta popular, que
consiste precisamente en empoderar las voces y voluntad de la
ciudadanía, así como proteger los derechos humanos y el Estado de
Derecho. Más aún, la consulta popular propuesta se considera
inconstitucional, porque está dirigida a preguntar sobre la posibilidad
de que las autoridades competentes investiguen o no y, en su caso,
sancionen los delitos, lo cual —como quedó apuntado en párrafos
anteriores— no puede estar condicionado a la aprobación de las
mayorías, ya que se trata de una obligación ineludible que la
Constitución impone a las autoridades competentes.
111. Asimismo, la Constitución General garantiza en los artículos 108 a 114
un régimen de responsabilidades de los servidores públicos que
permite, investigar y sancionar las conductas ilícitas de cualquier
funcionario público —incluso si desempeñó el cargo de Presidente de
la República, conforme a lo ordenado en el artículo 108
constitucional34—. En un Estado constitucional de Derecho, el
sistema de responsabilidades implica la sujeción a la ley y, sobre
todo, a la Constitución.
34
“Artículo 108.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este
Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección
popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y
empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la
Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los
organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán
responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus
respectivas funciones.
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser
acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
41
112. En este sentido, el Estado no puede renunciar a sus
obligaciones constitucionales de investigar y
perseguir cualquier hecho del que se tenga noticia
que puede constituir un delito. Esas obligaciones son ineludibles y
no pueden ser trasladadas a la ciudadanía para que, mediante una
consulta, decida si debe cumplirse con la Constitución y sus
leyes.
113. Ahora bien, en el hipotético escenario de que se realizara la consulta
—en los términos planteados por la solicitud— y se obtuviera como
respuesta vinculante un NO, esto es, en contra de iniciar procesos de
investigación y sanción de ilícitos penales, se obligaría a las fiscalías
correspondientes a claudicar en la función social que se les ha
encomendado e, incluso, podría con ello archivarse o determinarse el
no ejercicio de la acción penal de las denuncias que se presentaran en
el futuro o las que se hubieran presentado.
114. Incluso si las investigaciones siguieran adelante, la consulta planteada
podría generar un velo de sospecha sobre el correcto actuar de las
instituciones de investigación y persecución del delito, lo cual afecta
indudablemente el derecho de acceso a la justicia de las personas.
115. En suma, esta Suprema Corte considera que el objeto de la consulta
popular propuesta es inconstitucional porque su sustancia e
implementación, por sí mismas, de celebrarse, tendrían un efecto de
restricción de los derechos humanos y sus garantías, pues sujeta
a la decisión de las mayorías los derechos de las víctimas u ofendidas
por los delitos señalados en la petición y rompe con el sistema de
protección de los derechos humanos de todas las personas en México.
116. Todavía más, el objeto de la consulta popular solicitada implica —
además de la posible restricción de los derechos humanos y sus
garantías— una forma de romper con los principios de seguridad
jurídica y el debido proceso de las personas, y afecta el Estado de
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Derecho, creando incluso un escenario de falta de igualdad ante
otras personas y hechos que no se sometieran a un ejercicio tal.
117. e) La consulta rompe con el principio de igualdad.
118. En el artículo 4 de la Constitución General35 se contempla el principio
genérico de igualdad. Al respecto, esta Suprema Corte ha dicho que el
derecho humano a la igualdad jurídica tiene dos caras: la igualdad
ante la ley (igualdad formal) y la igualdad en la ley (igualdad como
derecho).
119. Desde esta perspectiva, la igualdad ante la ley obliga a que las
normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las
personas que se encuentren en una misma situación y, a su vez, a
que los órganos materialmente jurisdiccionales no puedan modificar
arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma
controversia, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus
precedentes, momento en el que deberán ofrecer una fundamentación
y motivación razonable y suficiente36
.
120. En este sentido, es claro que el objeto de la consulta puede afectar
el principio de igualdad, dado que todas las personas tienen derecho
a recibir el mismo trato y, en este caso específico, no está justificado
por qué a unas personas se les somete al escrutinio público para
determinar si se les debe investigar y, en su caso, sancionar
penalmente, mientras que al resto de las personas no se les da
ese mismo tratamiento.
121. En síntesis, el objeto de la consulta popular solicitada se considera
inconstitucional porque su realización llevaría a condicionar el
35
“Artículo 4º [Constitución General].- La mujer y el hombre son iguales ante la
ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.
(…)”.
36
“DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. RECONOCIMIENTO DE
SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO MEXICANO”. Registro 2015679. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Libro
49, Diciembre de 2017; Tomo I; Pág. 121. 1a./J. 125/2017 (10a.).
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ejercicio y protección de los derechos humanos a la
voluntad de las mayorías, lo cual, como se señaló es
contrario a la Constitución, pues los derechos
humanos no son disponibles ni pueden estar sujetos a lo que la
mayoría de la ciudadanía decida.
122. Si bien cada uno de los motivos expuestos es por sí solo suficiente
para declarar la inconstitucionalidad de la materia de la consulta
popular, la suma de todos ellos permite concluir que se trata de un
concierto de inconstitucionalidades que pudieran incidir
negativamente en el acceso a la justicia, la persecución de los
delitos y el Estado de Derecho mismo, lo cual implica la afectación
de los derechos humanos de todas las mexicanas y los mexicanos.
123. Finalmente, en vista de la inconstitucionalidad decretada, no es
legalmente posible emitir pronunciamiento alguno con relación a la
calificación de la trascendencia de la consulta ni en torno a la legalidad
y contenido de la pregunta propuesta, pues, como ya se ha concluido,
el objeto o materia de esta consulta no es válido constitucionalmente,
de manera que la pregunta no tiene un sustento legal, y su estudio en
sí misma resulta improcedente.
124. Con base en las consideraciones anteriores, esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación,
R E S U E L V E :
ÚNICO. Es inconstitucional la materia de consulta popular a que este
expediente se refiere.
Notifíquese al Senado de la República y, en su oportunidad, archívese
el presente asunto como concluido.

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